Anuario 2002
Unión Europea
"La UE aprueba una ampliación a 25 países para el 2004, la mayor en su historia"
Alexandra Dalmau

Los pasados 12 y 13 de diciembre, en la cumbre de Copenhague, la Unión Europea (UE) aprobó su quinta ampliación en la que abrió las puertas a diez nuevos socios. Cuando ésta se haga efectiva el 1 de mayo de 2004 la UE estará constituida por 25 estados. Ahora, el siguiente paso para la construcción europea está en la Convención para el Futuro de la UE, que prepara la reforma de las instituciones para el 2004, así como el diseño de su financiación y la Constitución Europea. Una Europa de 25 miembros no puede funcionar igual que la actual de los Quince. De esta manera finaliza un año marcado desde el principio por la introducción del euro en 12 países. Sin embargo, y a pesar de que el euro se ha mostrado como una moneda fuerte –que ha alcanzado en varias ocasiones la paridad con el dólar- la economía europea no ha alcanzado los objetivos de crecimiento previstos.
El 2002 se ha configurado como un año clave en el futuro de la Unión Europea (UE). El 1 de enero, con la entrada en vigor del euro en doce de los quince países que integran la UE, se consolidaba la convergencia económica y monetaria entre estos países, así como el Banco Central Europeo1 y la existencia de un espacio comercial y monetario sin fronteras. Diez meses más tarde, la Unión Europea sigue dibujando sus fronteras en otro paso decisivo de su futuro. Así lo demostró en la cumbre de Copenhague, el pasado 12 de diciembre, con la aprobación de la entrada en el club de diez nuevos países en 2004: Lituania, Letonia, Estonia, Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Malta y Chipre. Este proceso de ampliación, que se inició el 30 de marzo de 1998, resulta el más grande llevado a cabo en el seno de la UE. De esta manera, el día 1 de mayo de 2004 los nuevos estados serán miembros oficiales de la Unión Europea, y podrán participar en las próximas elecciones al Parlamento Europeo, previstas para el mes de junio de ese mismo año, y en la conferencia intergubernamental para las reformas del tratado. En cambio, Rumania y Bulgaria no se adherirán hasta el 2007, y Turquía deberá esperar al 2005 para iniciar sus negociaciones.

A pesar de todo, esta apertura hacia el Este no se realiza sin condiciones: el presidente de la Comisión Europea2, Romano Prodi, explicó que se introducirán en el tratado de adhesión una cláusula de salvaguarda económica de carácter general –que podrá ser aplicada a cualquier estado miembro-, y dos cláusulas de salvaguarda específicas –que únicamente se aplicarán a aquellos nuevos socios que no hayan cumplido los compromisos asumidos en las negociaciones- relativas al funcionamiento del mercado interior, incluidas todas las políticas sectoriales que afecten a las actividades económicas con efectos transfronterizos y el ámbito de la justicia y de los asuntos de seguridad. Así, durante los tres años siguientes a la adhesión, se podrá invocar una cláusula de salvaguarda a previa petición motivada de cualquier Estado miembro o a iniciativa de la Comisión. Con estas medidas se intenta devolver la confianza a los gobiernos europeos que todavía dudan de la capacidad de estos países para cumplir las condiciones que se exigen a todos los integrantes del club.

Cuando este proceso culmine, la UE se convertirá en el tercer sistema político más poblado del mundo, con 480 millones de habitantes, cifra que supone un incremento del 20% de la población, aunque el PIB sólo crecerá en torno a un 4,6%. Estos 480 millones de personas estarán inmersos en un mercado único y compartirán los mismos principios democráticos. Sin embargo, una ola de euroescepticismo está sacudiendo no sólo las sociedades europeas, sino también a buena parte de sus gobiernos. Resulta paradójico que justo cuando la UE está intentando consolidar sus fronteras y sus mercados, se ha adaptado la moneda única en la mayoría de países miembros, y los Estados están cediendo cada vez más competencias al Ejecutivo Europeo, se levanten las dudas sobre el futuro de la construcción de este proyecto europeo.

Este euroescepticismo está fundado, en buena parte, en el hecho que una Unión Europea de 25 países, con diferentes intereses económicos y culturas tan dispares entre sí, sería políticamente ingobernable. En este sentido, la actual Unión Europea resulta un buen instrumento para evitar conflictos internos en el Viejo Continente al estar unidos sus integrantes por intereses económicos, pero aún no tendría capacidad para asumir ciertas directrices políticas, y por lo tanto, no se le deberían conceder nuevas competencias políticas. Además, debe considerarse la poca capacidad de maniobra que tiene Europa en sus relaciones exteriores -donde también se dan conflictos de intereses internos- a la par que sigue los dictados de la política exterior norteamericana, como se demostró después del 11-S, y posiblemente volvería a verse en caso de realizarse el eventual ataque norteamericano contra Irak.



El coste de la ampliación

“Berlín no pondrá más dinero, por lo que deberán repartírselo entre los actuales beneficiarios y los futuros”, anunció un portavoz alemán durante la cumbre que se celebró los pasados 24 y 25 de octubre en Dinamarca. Estas palabras resumen la principal polémica a la que se enfrentó la UE durante el proceso de ampliación, cuyo coste quedó fijado en la cumbre de Dinamarca en 40.400 millones de euros. Sin embargo, en la cumbre de Copenhague, Polonia –el país más grande de los candidatos, a quien le corresponden 19.000 de los 40.400 millones de euros- exigió mil millones más en dinero líquido. Berlín había reiterado su negación a aportar más capital, pero teniendo en cuenta el interés germano para que Polonia se convierta en miembro oficial de la UE -ambos países mantienen ya un grado de integración comercial y financiera muy alto- finalmente se decidió darle esa cantidad, pero restándosela de los 8.635 millones que le corresponden en fondos regionales.

Además, los Quince le ofrecieron otros 108 millones a Polonia, y también cedieron a las presiones de Malta, República Checa y Eslovenia, que recibirán 100 millones más. Entre el resto, se repartirán otros 200 millones de euros. En total, los países candidatos lograron 408 millones más de los previstos. Es decir: la ampliación supondrá un coste final de 40.852 millones de euros.

Los diez nuevos socios recibirán esa cuantía entre el 2004 y el 2006, y a partir de ese año sólo tendrán derecho al 10% de las ayudas agrícolas –que cuenta con 90.000 millones de euros anuales, el 45% del presupuesto comunitario-. De manera que los grandes beneficiarios de la Política Agraria Común (PAC) seguirán siendo Francia y España, principalmente. Alemania, Gran Bretaña y Holanda consiguieron un recorte de los subsidios agrícolas a partir del 2006, con una subida anual del 1%, es decir, por debajo de la inflación. De la misma manera, los países que reciben ayudas de los fondos regionales y de cohesión (Irlanda, Grecia, Portugal y España -que se beneficia del 25% de los 58.000 millones del período 2000-06) lograron imponer su criterio y éstos no van a paralizarse a partir de esa fecha, como deseaban Francia y Alemania. Y por su parte, los nuevos países recibirán 23.000 millones de euros en concepto de fondos regionales para el período 2004-2006, dos mil millones menos de lo previsto inicialmente. Igualmente, cuando los países candidatos se integren en la UE, deberán adoptar el marco jurídico comunitario en su totalidad, por lo tanto, efectuarán las aportaciones que les correspondan al presupuesto comunitario. Además, sus bancos centrales pasarán a formar parte del Sistema Europeo de Bancos Centrales, y cuando hayan conseguido una convergencia nominal sostenible, adoptarán el euro si les interesa, y sus bancos entrarán a formar parte del eurosistema.

Ahora bien, en caso de que durante el período 2004-06 la diferencia entre sus aportaciones y las ayudas que reciban de la UE sea negativa, se les ofrecerá una compensación presupuestaria temporal. Además, hasta que se haga efectiva la adhesión, la CE continuará evaluando los países candidatos, y seis meses antes de la fecha prevista para la adhesión, la Comisión presentará un informe al Consejo Europeo3 y al Parlamento Europeo4 en el que determinará los avances de los candidatos.

Aun así, en el fondo de la cuestión, la organización de la UE de 25 miembros todavía no se ha producido y cuenta con una serie de dificultades, como establecer la reforma de las instituciones, el diseño de su financiación y la política mediterránea.



Consecuencias de la ampliación

Los líderes europeos defienden que este proceso de ampliación conducirá al continente hacia unos niveles de paz, estabilidad y prosperidad de los que el Viejo Continente ha carecido durante muchas décadas. También explican que “este logro pone de manifiesto la determinación común de los pueblos de Europa de reunirse en una Unión convertida en la fuerza impulsora de la paz, la democracia la estabilidad y la prosperidad en nuestro continente” (Informe de las Conclusiones de la Presidencia , Copenhague, 12 y 13 de diciembre de 2002).

Pero detrás de estas declaraciones de buenas intenciones se esconden intereses, y sobretodo, muchos debates a los que debe enfrentarse la UE para lograr una Europa que sepa definirse a sí misma más allá de sus valores e intenciones. Y es que pasar de estar formada por quince países a estar integrada por veinticinco Estados obliga al club a modificar su funcionamiento institucional y determinadas políticas comunitarias. Los Consejos Europeos de Niza (diciembre de 2000) y Laeken (diciembre de 2001) solicitaron que se examinase esa cuestión con el objetivo de especificar el reparto de competencias de la Unión. Y es la Convención para la Reforma de la Unión Europea -presidida por el ex-presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, y que tiene como vicepresidentes al belga Jean-Luc Dehane y el italiano Giuliano Amato- la encargada de estudiar el futuro de la arquitectura institucional y su financiación para el 2004, entre otros cometidos.

Según un estudio publicado el año pasado por la CE, el impacto económico que representará la ampliación en un horizonte de 10 años supone que el crecimiento global de la UE se verá afectado positivamente por el proceso, a pesar de que la economía de los países candidatos representa sólo un 5% del total comunitario. Este crecimiento repercutiría de forma desigual en los estados miembros, siendo Alemania y Austria –dos de los Quince que más han apostado por esta ampliación- los más beneficiados.

Pero si Europa dispone de unos objetivos claros en cuanto a la economía, ha llegado el momento de decidir cuál es su futuro en el resto de los ámbitos, y si se desea construir una Europa fuerte, políticamente hablando, o bien esta ampliación sólo significa una ampliación de mercados y, por lo tanto, es preferible mantener la estructura de una Europa políticamente débil que no asuma nuevas competencias.

El debate está en boca de todos, y se están usando palabras cargadas de significado como Constitución o Federación. Pero España e Italia han sido de los primeros países en mover ficha y apostar por que la Convención sobre la Reforma de la Unión Europa promueva una Europa con un presidente permanente, iniciativa que debe entenderse como apuesta por una Europa fuerte. Este acuerdo aprobado entre Aznar y Berlusconi, el pasado 28 de noviembre, supone garantizar la actuación subsidiaria de la organización frente a los Estados miembros –en un momento de lucha de competencias y poder- y reforzar el equilibrio entre la Comisión, el Parlamento y un Consejo Europeo reformado bajo la dirección de un presidente permanente que ponga fin al actual sistema de rotación entre los Quince, que resultaría absolutamente inviable en una Europa compuesta de 25 países.

Sin embargo, otra posibilidad está abierta: se trata de dibujar una Europa a dos velocidades, a través del procedimiento de “cooperaciones reforzadas”, que establece el Tratado de Niza. Éste permite la constitución de grupos de países miembros con el objetivo de profundizar en su integración, siempre y cuando no se trate de ámbitos que sean competencia exclusiva de la UE. No obstante, estas agrupaciones, que deberán reunir un mínimo de ocho miembros y estar aprobadas por el Consejo, también tienen como condición no afectar negativamente al mercado interior ni a la cohesión económica y social. Además, no podrán constituir ni obstáculos ni discriminaciones entre los países miembros, ni provocar distorsiones en materia de competencia comercial.

Estas "cooperaciones reforzadas" podrían llegar a dividir el grupo actual de los Quince de los nuevos diez socios, ya que podrí aumentar aún más sus diferencias económicas. Sin embargo, la nueva arquitectura institucional de Europa no se decidirá hasta la próxima Conferencia Intergubernamental de Gobiernos (CIG) de 2004. Con todo, ya ha surgido un posicionamiento embrionario de dos países claves: Alemania y Francia, con el debate sobre la vía federalista5 –defendida por los primeros-, versus una federación de estados-nación, tesis por la que apuestan los franceses.

De acuerdo a la propuesta alemana, la Comisión se configuraría como un auténtico gobierno europeo y el Parlamento obtendría un notable reforzamiento de sus poderes, al asumir la competencia de los presupuestos, actualmente en manos de los Estados. Además, Berlín desea un presidente de la Comisión fuerte, elegido por el Parlamento. En contrapartida, el Consejo de Ministros quedaría relegado en el nuevo reparto de poderes, al resultar configurado como una cámara de representación territorial. Esta propuesta de apertura a una nítida vía federalista en la que Alemania debe ejercer un papel de primera magnitud en su papel político, no se traduce en el terreno presupuestario. En este aspecto, Berlín ha dejado claro que no está en discusión el actual límite del techo establecido con relación al gasto presupuestario –el 1,27% del PIB de la Unión- y que se debe de obtener una mejora en la posición neta presupuestaria alemana, dado que se considera excesiva la diferencia entre los recursos aportados al presupuesto común y las transferencias recibidas de este presupuesto. Asimismo, ha mostrado su disconformidad con algunas voces que han insinuado la creación de unos impuestos europeos para financiar la UE.

Todo indica que si el techo del gasto presupuestario permanece congelado y, por otra parte, se deben atender a las necesidades presupuestarias derivadas de la ampliación, habrá que realizar un trasvase de recursos desde los actuales miembros de la Unión hasta los que se adhieran, y se tendrán que disminuir los gastos de las principales políticas comunitarias, sustanciándose estos recortes en la renacionalización de estas políticas. Es decir, cada nación deberá asumir su coste, se devolverán estas políticas a los gobiernos de cada país miembro. Alemania confía en atraer hacia sus tesis federalistas a Austria, Italia, Benelux, Grecia y Portugal. Pero tiene enfrente a Francia, cuyos aliados en esta propuesta son el Reino Unido, España y los países escandinavos.

Si esta es la propuesta de Alemania, Francia considera que los Estados-nación deben seguir manteniendo –vía el Consejo de Ministros- un papel clave en el futuro político de la Unión. En consecuencia, el nuevo reparto de poder entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento debe mantener los equilibrios existentes. Según Francia, la alteración del equilibrio institucional en un punto obligaría a la alteración de todo el sistema. Y respecto a la cuestión de renacionalizar ciertas políticas comunitarias clave, París se opone y propone la creación de un gobierno económico, con el objetivo de alcanzar una más estrecha coordinación entre las políticas económicas de los Estados. En cuanto a la figura del presidente, Francia se sitúa al lado de españoles e italianos, en su propuesta de crear un presidente de la Unión elegido por los Gobiernos. Pero a pesar de sus divergencias, el eje París-Berlín presentará el próximo 22 de enero una propuesta conjunta de reformas institucionales.

Dejando de lado el debate, lo cierto es que utilizar el término “federación” resulta bastante complejo. Éste no tiene mucho sentido sin una modificación a fondo del modelo institucional comunitario, de lo que muchos detractores de la vía federalista dudan que sea posible. José M. de Areilza Carvajal, profesor de Derecho Comunitario, considera que no está claro que las ideas alemanas vayan de verdad en dirección federal, al menos en la reforma de 2004, cuando el objetivo prioritario de Berlín será la renacionalización de políticas comunes. Además, esta nomenclatura podría provocar una reacción negativa en los sectores euroescépticos, que verían la imposición de un "super Estado" europeo del que casi no han participado en su proceso de construcción, y por lo tanto, no se sienten partícipes.

Por su lado, el BCE, en su quinto año de existencia, ha sido la primera institución en anunciar su reforma con vistas a la ampliación hacia el Este, y la consecuente ampliación de la Unión Monetaria. Así, en diciembre, el presidente de la entidad, Wim Duisenberg, comunicó que ha acordado reestructurar el consejo de este órgano para que tenga un máximo de 27 miembros y pueda tomar decisiones rápidas y consensuadas en política monetaria. Paralelamente, la entidad ha asegurado que examinará su política monetaria, que hasta ahora se ha basado en dos pilares: el primero asigna un papel destacado al dinero en circulación, ya que al controlar la emisión del dinero en circulación –excepto las monedas, que son emitidas por los Bancos Centrales de cada país- controla la inflación. Sin embargo, varios de los 18 miembros actuales del Consejo son partidarios de revisar este pilar, porque consideran que no ofrece una medida fiel de la inflación. Por otro lado, el segundo pilar evalúa un amplio conjunto de indicadores sobre las perspectivas de evolución de precios y los riesgos para la estabilidad de los mercados y la economía. En este caso, fuentes del banco no han descartado que en vez del actual tope fijo del 2% para la inflación anual, se establezca una banda de valores en la que deba moverse este indicador.

Además, su presidente Wim Duisenberg también ha confirmado que se retirará el próximo julio. De esta manera, tal y como anunció cuando asumió el cargo, no agotará el mandato original de ocho años.



Una Constitución Europea

Vivimos una época de rápidos cambios estructurales, en la que se mezclan la progresiva pérdida de identidad nacional a favor del proyecto europeo; las feroces críticas a la globalización de una parte de la sociedad disconforme con la forma de llevar a cabo el proceso; la inseguridad y escepticismo ciudadano hacia la política y los gobiernos; y el miedo que no se sabe hacia dónde proyectar a causa de las últimas acciones del terrorismo internacional.

En este contexto, Europa se ha propuesto garantizar la cohesión política a través de instrumentos como una Constitución Europea. De este modo se pretenden aumentar los lazos entre los pueblos europeos y reforzar el sentimiento de identificación europeo en las sociedades. Hasta ahora, siempre se ha acusado a la Unión Europea de sostener una política social mínima. Ha habido una serie de tratados, que incluían más de mil artículos, y que no han sido suficientemente explicados a la sociedad civil. Es posible que una Constitución Europea, por su simbología y su estructura de texto sencillo y manejable, sea un factor positivo en la construcción de la unidad europea en los diferentes ámbitos. En este sentido, manifestaría la voluntad de convivir con una serie de valores y principios comunes, y señalaría una clara definición del marco constitucional europeo.

Históricamente, los tratados comunitarios han incorporado principios relacionados sobre todo con la economía, la libre competencia, la libertad de capitales, mercancías y personas, y más recientemente, con el pacto de estabilidad, los referidos a la reducción del déficit público y a la inflación. Pero a medida que avanza la construcción europea se hace patente la necesidad de incorporar otros principios de carácter más social, como los valores básicos de democracia, libertad, solidaridad, respeto por los derechos humanos, el medio ambiente y el Estado de derecho. Actualmente, la UE cuenta con un catálogo de Derechos Fundamentales –aprobado en la cumbre de Niza en 2000 –, pero falta por determinar la organización y las competencias de los tres poderes clásicos, que encarnan el Consejo de la UE y la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia.

El pasado mes de octubre, Gran Bretaña presentó a la Convención un principio de esquema sobre la Constitución, bautizado como Tratado Constitucional de la Unión Europea, con el que pretende marcar la línea a los otros líderes comunitarios. Éste abogaba por limitar el poder de Bruselas, lo que tiene su lógica considerando que Londres es la capital que ejerció más oposición a dotar de una Constitución la UE. Así, el Tratado niega que el objetivo de la UE sea “una unión cada vez más estrecha de los pueblos europeos”, e incluye una cláusula que permitiría que cualquier Estado pudiera abandonar la Unión.

Por su lado, la Convención sobre el Futuro de Europa –inaugurada el 28 de febrero- presentó también en octubre su anteproyecto del Tratado Constitucional. Éste consta de tres partes: la primera hace referencia a la arquitectura constitucional; la segunda a las políticas y acciones de la UE; y la tercera parte recoge las cláusulas finales y de continuidad jurídica. Entre los 46 artículos de los que dispone la primera parte, destaca la idea de un posible pasaporte europeo, que permitiría a los ciudadanos escoger entre la ciudadanía de su Estado o la europea. Concretamente, el artículo 5 del tratado constitucional que prepara la Convención indica que todo ciudadano de la UE goza de una doble nacionalidad: la propia de su nación, y la europea.

Además, se proponen varias denominaciones para la actual Unión Europea, como Comunitad Europea, Estados Unidos de Europa, o Europa Unida. Pero cualquiera que sea el nombre definitivo, el objetivo está claro: una unión de Estados europeos que, conservando su identidad nacional, coordinen sus políticas a escala europea, y gestionen determinadas competencias comunes de acuerdo con el modelo federal. Como valores, se nombran la dignidad humana, los derechos fundamentales, la democracia, el Estado de derecho, la tolerancia y el respeto de las obligaciones y del derecho internacional.

Asimismo, todos los ciudadanos tendrán, además del derecho a la doble ciudadanía, el derecho a la libre circulación, a la residencia y al voto; y se proclama el principio de no discriminación por motivos de nacionalidad. El borrador también incluye las categorías de competencias de la Unión, diferenciando entre los ámbitos de competencias exclusivas, compartidas y los ámbitos en los que la UE podrá coordinar la actuación de los estados miembros, pero sin capacidad legislativa.

A pesar de todo, el pasado 5 de diciembre Romano Prodi presentó otro anteproyecto de Constitución, haciendo evidente que la pugna por el poder entre el Consejo de la Unión y la Comisión, sigue en pie. Así, el borrador de Prodi defiende una reforma radical del modo de funcionamiento de las instituciones comunitarias. En este sentido, el presidente de la CE pretende recuperar la iniciativa del debate sobre la reforma de la UE, otorgando a la Comisión un papel central en la construcción europea y convirtiéndola en el único “Ejecutivo federal”. Entre sus medidas, propone la abolición de los vetos nacionales -que en su opinión supondría una paralización de la futura UE de 25 miembros- la elección del presidente de la CE por el Parlamento -en vez de por el Consejo Europeo-, y se muestra en contra de lo que desean países como el Reino Unido, Francia, España e Italia: que la UE disponga de un presidente duradero que la represente ante el mundo.

El presidente de la Comisión consideró que esta figura no tendría suficiente trabajo, e ironizó preguntándose qué haría “los 360 días del año en los que no se celebren cumbres europeas y en los que George Bush no le llame”. De esta manera, la CE defiende mantener la actual presidencia semestral rotatoria, tal y como reclaman los pequeños países comunitarios.

La reforma institucional presentada por Prodi establece un modelo federal de la UE, en el que la Comisión Europea actuaría como un verdadero gobierno, y dispondría de plenos poderes ejecutivos y el derecho exclusivo de iniciativa en prácticamente todos los ámbitos. Pero el borrador de la Constitución de Prodi careció de respaldo político en el Ejecutivo comunitario, y ni siquiera fue debatido por los demás comisarios.



Consolidando la política de defensa exterior común

Dinamarca tomó el relevo de España, y asumió la Presidencia Europea durante el segundo semestre del año. Sin embargo, como la participación de este país en la política exterior y de seguridad común no afecta a su política tradicional de neutralidad militar –como es el caso de Irlanda- ha sido Grecia, que presidirá la UE en los próximos seis meses, la que ha asumido la presidencia en el tema de política de defensa y seguridad común (PESC). Este ámbito está adquiriendo cada vez más relevancia, porque de su éxito depende la posición que va a adoptar la UE de cara al exterior.

Uno de los aspectos que más ha centrado la atención durante este período ha sido la lucha contra el terrorismo, que se ha convertido en uno de los principales retos de la Unión desde el 11-S. Así, los Quince han elaborado una lista, que por el momento reúne a unas treinta personas y trece organizaciones “implicadas en actos de terrorismo”. Además, siete Estados de la Unión Europea acordaron en febrero adelantar un año la entrada en vigor de la Orden de Detención y Entrega Europea, es decir la "Euroorden". De esta manera España, Francia, Alemania, Reino Unido, Portugal, Bélgica y Luxemburgo pondrán en marcha el 1 de enero de 2003 este nuevo sistema de reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales para una lista de 32 delitos, entre los que se incluyen el terrorismo, la delincuencia organizada, el tráfico de seres humanos y la piratería informática. Los demás países cumplirán con la Euroorden a partir de la fecha pactada –enero de 2004-, a pesar de las reticencias que sigue teniendo Italia ante la adopción de esta práctica, que permite que el delincuente sea entregado en un plazo máximo de 90 días al país que le reclama, sin tener que acudir al procedimiento de extradición.

Vinculado al terrorismo y a la seguridad, la inmigración ilegal se ha convertido en otro aspecto clave de la PESC, que además se convertirá en objetivo prioritario de la presidencia griega, puesto que Grecia es uno de los países miembros más expuesto a este fenómeno, y recientemente ha sufrido un aumento de inmigrantes ilegales procedentes de Turquía.

Respecto a este tema, los Quince pactaron en noviembre que todo acuerdo de cooperación y colaboración con una serie de países –entre los que figuran Marruecos, Albania, China, la ex Yugoslavia, Rusia, Túnez y Ucrania- incluirá una cláusula para la gestión conjunta de los flujos migratorios y para facilitar la deportación de los indocumentados al lugar de donde provienen. Con todo, los ministros de Exteriores decidieron no adoptar medidas punitivas contra los países que no colaboren con la UE, sino que apostaron por promover programas conjuntos que permitan a estos países desarrollar sistemas de control. En mayo de 2003 se sabrá si estos acuerdos han prosperado, ya que el Consejo de la UE analizará un documento sobre los avances.

Todas estas medidas relativas a la inmigración son un reflejo del temor que suscita la ampliación al este de la UE, y la correspondiente adhesión de países cuyo control fronterizo es muy débil. A nivel anecdótico, pero muy significativo, en una reunión de los Quince se citó a un país candidato explicando que el sueldo mensual de un policía de fronteras es de nueve euros. Con este dato se señalaba que las mafias no lo tienen muy complicado a la hora de sobornar a esos agentes. No hay que olvidar que la ampliación supone la creación de una nueva frontera externa para la UE en la parte oriental del continente, y esto implicará un impacto tanto dentro del territorio europeo como en las nuevas fronteras externas, tales como Rusia o Ucrania. Resulta un proceso complejo, ya que la Comisión ha afirmado que la aplicación del “Schengen” –abolición de los controles interiores aduaneros y refuerzo de los controles con los países exteriores a la UE para evitar la entrada de inmigración- a los países candidatos constituirá un proceso difícil y que es improbable que se aplique antes de 2005. Este planteamiento sugiere que es probable que la UE no tema únicamente a la inmigración desde países no candidatos, sino también a la inmigración originaria de los países candidatos. Asimismo, se espera que estos nuevos Estados establezcan unas fronteras Schengen fuertes, que podrían afectar negativamente sus relaciones con los vecinos no comunitarios, pero se retrasa el levantamiento de los controles fronterizos entre los antiguos y los nuevos socios, y por lo tanto, las ventajas que les comportarían.

En este sentido, la UE ha manifestado su deseo de crear varios centros por toda la Unión donde la policía concentre a los irregulares para llevar a cabo su expulsión rápida –en Italia ya existe uno de estos centros- y de esta forma facilitar la tarea de coordinación de expulsión de los inmigrantes sin papeles.

Sin embargo, el crecimiento de la economía europea depende en buena parte de la nueva mano de obra que llega desde fuera de sus fronteras, ya que realizan los trabajos que se niegan a hacer los de dentro la UE y, además, la inmigración ayudará a estabilizar el sistema del Estado de Bienestar, porque con la curva demográfica claramente descendente que dibujan estos países –sobre todo en España- resultaría imposible sostener un sistema de sanidad y pensiones públicas como el que defiende el Estado del Bienestar. Este sistema de protección social está diseñado de forma que la edad constituye un factor fundamental. El envejecimiento de la población trae consigo consecuencias socioeconómicas: puede afectar a la vida laboral de los individuos, al crecimiento de la productividad, y por lo tanto, al crecimiento económico a medio plazo. En este sentido, el papel de la inmigración puede contrarrestar algunos de los efectos del cambio demográfico. De hecho, un estudio de Naciones Unidas (2000) para el año 2050 estima que si la relación entre la población mayor de 65 años y la población en edad de trabajar se mantuviera en el nivel actual, deberían llegar a la UE alrededor de 675 millones de inmigrantes en los próximos 50 años. A este respecto, la política inmigratoria adoptada por la mayoría de gobiernos comunitarios no parece la más adecuada, ya que se caracteriza por el mantenimiento de restricciones. El gobierno alemán, en cambio, está tratando de establecer políticas de inmigración selectivas, en función de la cualificación profesional de los inmigrantes.

También en febrero, los Quince apoyaron por unanimidad la creación de un Banco de Visados Único, en el que se incluirían todos los concedidos, y posiblemente, también los denegados. Este archivo central tendría como función acabar con lo que se conoce como “visashopping”: el peregrinar de los solicitantes de visado de un consulado a otro de la UE hasta conseguirlo. Es decir, se trata también de otra medida para luchar contra la inmigración ilegal y endurecer los controles de entrada. Ahora bien, estas oficinas no implicarían la desaparición de los consulados de cada Estado, sino que sería un sistema informático común con terminales en las delegaciones diplomáticas de cada país.

La obsesión por la seguridad que se vive desde los atentados del 11-S ha llevado a Alemania a proponer que entre los datos que se piden usualmente, se incluyan una fotografía digital y sus datos biométricos (medidas de los rasgos faciales, por ejemplo).

En política de defensa, los Quince prevén para principios de marzo de 2003 la creación de una fuerza europea militar de 60.000 hombres, con capacidad para desplegarse en un plazo máximo de unos sesenta días, y permanecer en la zona de operaciones durante, como mínimo, un año. Esta fuerza realizaría "misiones Petersberg", es decir, operaciones de ayuda humanitaria y rescate de nacionales, tareas de mantenimiento de paz y de gestión de crisis. Pero estos 60.000 efectivos son tropas de “despliegue”, por lo que sólo podrán desarrollar sus misiones si se refuerzan las actuales capacidades de las Fuerzas Aéreas y de las Armadas de las naciones implicadas, y se cuenta con la participación voluntaria de los Estados miembros.

Estas fuerzas de la Unión deberían ser autónomas desde el punto de vista militar, y tener las capacidades necesarias en materia de mando, control, inteligencia, logística y otros servicios de apoyo de las operaciones de combate. Al estar preparadas para realizar un despliegue que se prolongue durante un año, también se precisará una reserva adicional de unidades para sustituir estas fuerzas iniciales. Además, también se prevé formar un cuerpo denominado Fuerza Policial Europea, formado por 5.000 policías y la UE tiene como objetivo reforzar los servicios de información y de inteligencia para combtir el terrorismo intrnacional.

En cuanto a política exterior, debe señalarse la relación de Europa con Estados Unidos, que si bien han sido aliados tradicionales, recientemente han surgido algunas diferencias en el terreno comercial. Sin embargo, es indiscutible que hay asuntos en los que Europa y Estados Unidos se ven obligados a cooperar: desde el terrorismo, al narcotráfico, el control de armas de destrucción masiva, enfermedades como el sida, el medioambiente y el tráfico de seres humanos, entre otros. Estos son, esencialmente, problemas derivados de la globalización, o que a raíz de ella se han expandido y aumentado. Pero fundamentalmente se trata de asuntos que pertenecen al ámbito de la defensa y la seguridad. Los atentados contra las Torres Gemelas pusieron de manifiesto la necesidad de cooperar intensivamente en este campo, y de coordinar su jurisprudencia .



Revisión a la baja del crecimiento económico

Este año ha estado marcado económicamente por la introducción de la moneda única: el euro representa ya el 35,8% de los mercados financieros internacionales, y el 13% de las reservas de divisas mundiales. Además, la moneda europea se ha consolidado como la segunda divisa mundial y es utilizada como referencia por más de 50 países. De este modo, Suecia celebrará el próximo 14 de setiembre un referéndum, y Dinamarca está preparando una nueva consulta para 2004 o 2005, tras el fracaso de la que hubo en 2000. En cuanto a Gran Bretaña, a pesar de que su presidente Tony Blair, se muestra partidario de la introducción del euro, lo cierto es que sigue la incertidumbre sobre cuando se celebrará un referéndum, ya que todas las encuestas señalan que la mayoría de la opinión pública se muestra contraria al abandono de la libra esterlina. La convocatoria y el éxito de estos referéndum dependerán en buena parte de la evolución que viva el euro y los mercados de la eurozona, que podrían debilitarse aún más en el caso que estallase otro conflicto en Oriente Próximo. Sin embargo, hasta el momento el euro se ha presentado como una moneda fuerte, que se ha movido siempre entorno al valor del dólar, llegando a alcanzar en alguna ocasión la paridad con éste durante 2002. La opinión pública ha aceptado bien la introducción del euro, a pesar de haber una percepción generalizada sobre un aumento de los precios, hecho que Wim Duisenberg, presidente del BCE, reconoció finalmente el pasado 26 de diciembre, cuando la moneda única estaba a punto de celebrar su primer aniversario en circulación.

Con todo, ya han surgido los primeros problemas para cumplir los compromisos presupuestarios y los plazos acordados en el pacto de estabilidad y crecimiento. Wim Duisenberg, presidente del Banco Central Europeo, anunció a principios de diciembre un recorte de medio punto de los tipos de interés en la zona euro que, después de 13 meses situados en el 3,25% pasaban al 2,75%. Con esta rebaja del precio del dinero, los tipos se sitúan un cuarto de punto por encima del mínimo histórico, alcanzado en abril de 1999, y 1,5 puntos sobre el nivel existente en Estados Unidos (1,25%) tras el último recorte de la Reserva Federal.

Así, el BCE cedía finalmente a la presión de empresas y gobiernos de todo el continente y rebajaba los tipos de interés para incrementar el consumo e impulsar una debilitada economía europea, cuya previsión de crecimiento se ha rebajado repetidamente desde que se inició el año. A pesar de todo, esta iniciativa podría perjudicar al grupo de países con la inflación más elevada –España (con una tasa del 4%, que casi duplica la europea), Holanda, Irlanda o Portugal-, ya que podría disparar aún más sus cifras de inflación.

La decisión de Duisenberg se llevó a cabo tras comprobar que las presiones inflacionistas habían disminuido y que, sin embargo, se mantenía el riesgo de empeoramiento de la crisis económica. Y es que la entidad pronostica para el 2003 una subida del Producto Interior Bruto (PIB) en el área entre el 1,1% y 2,1%, cifras que representan un punto menos respecto a las proyecciones del pasado mes de junio, que auguraban un crecimiento de entre el 2,1% y el 3,1%. Para detectar hasta qué punto han bajado las perspectivas de crecimiento hay que tener en cuenta que en la Cumbre Europea de Lisboa, en marzo de 2000, el Consejo Europeo declaró que una tasa de crecimiento del 3% para los próximos años debería ser una cifra realista.

En la misma línea, la previsión indica que la inflación descenderá ligeramente en el año próximo, y se situará entre un 1,3% y un 2,3%, lo que también supone una corrección a la baja frente a los datos publicados en junio, pero que en este caso es un dato positivo que ha permitido, en parte, la bajada de los tipos de interés.

De este modo, habrá que esperar hasta el 2004 para que la economía europea crezca entre un 1,9% y un 2,9% y pueda hablarse de recuperación económica. De momento, la autoridad monetaria calcula que en este año 2002, la economía europea habrá crecido entre un 0,6% y un 1%. El BCE advirtió que la UE corre el riesgo de sufrir una recesión a principios de 2003, y avisó que muchos países avanzan lentamente. En este sentido, las previsiones para Alemania –la gran potencia del continente- son de crecimiento nulo para el primer trimestre del año que viene. Mientras, el BCE presiona a los gobiernos para que intensifiquen sus reformas económicas y mantengan el equilibrio presupuestario para devolver la confianza a los ciudadanos y a los inversores, e impulsar la recuperación. Asimismo, Bruselas ha prevenido a los gobiernos de los Quince contra la tentación de intentar reactivar la economía con una política de fuerte incremento del gasto público.

En este sentido, Bruselas tuvo que amonestar a las dos economías más importantes de la UE: expedientó Alemania por un déficit público excesivo (3,8%), y realizó una amonestación severa a Francia por permitir que sus finanzas públicas (2,8%) se acerquen al déficit del 3% del PIB, techo máximo permitido por la UE. Además, Portugal también fue sancionada por sobrepasar este límite.

De acuerdo con la opinión de varios analistas, debido a que el crecimiento económico seguirá siendo débil en 2003, el déficit presupuestario alemán seguirá sobrepasando el año que viene el límite del Pacto de Estabilidad Europeo. En caso de que Alemania no lograra cumplir tampoco en el 2003 el criterio del déficit, se vería en peligro de tener que pagar una multa a la UE, puesto que ya tiene abierto un procedimiento de sanciones y éste se convierte en multa real –que puede alcanzar entre el 0,2% y el 0,5% del PIB, lo que en el caso de Alemania supondría un pago de entre 4.000 y 10.000 millones de euros- si un país incumple los criterios por dos años consecutivos.

Precisamente, el anuncio de estas amonestaciones se dio a conocer pocas semanas después de que el Pacto de Estabilidad quedara envuelto en la polémica que suscitaron las peticiones de interpretación flexible de este instrumento procedentes de París y Berlín. Este debate se intensificó después de que el italiano Romano Prodi apoyara estas peticiones, y desde entonces, el Pacto de Estabilidad está en el punto de mira de todos los países, y se ha abierto la brecha entre defensores y detractores del pacto. En este sentido, el mismo Prodi explicó que se flexibilizaría el pacto, a pesar de que los mecanismos de castigo para quienes lo incumplan se mantendrán intactos. Y es que la CE ha propuesto que los países que gocen de unas finanzas públicas saneadas puedan desviarse temporalmente del equilibrio presupuestario con el objetivo de aumentar la inversión en las reformas estructurales necesarias para modernizar la economía. Así, todos los países que estén en situación de “déficit cero” o superávit, y tengan un nivel de deuda inferior al 60% del PIB podrán desviarse temporalmente del equilibrio presupuestario para financiar las reformas estimuladoras del empleo y del crecimiento económico. Si, además, la carga del sistema de pensiones sobre sus finanzas públicas no es excesiva, entonces la desviación del objetivo de equilibrio podría ser más duradera. Esta medida podría beneficiar a los países candidatos de Europa central y oriental cuando se incorporen a la unión económica y monetaria, porque su deuda media es inferior al 40% del PIB y no soportan una gran carga en el sistema de pensiones. Además, estos países tienen tasas de crecimiento superiores a los de la UE, característica propia de los países en vías de desarrollo, que suelen experimentar un crecimiento muy rápido en sus primeras fases.

En cuanto al paro, la tasa más alta de desocupación de la zona euro la lidera España, con un 11,7%, mientras que la media de los países es del 8,4%. Según el Informe 2002 para el empleo en Europa, el crecimiento del empleo no se ha recuperado como se esperaba, y además del aumento de los índices de desempleo, siguen produciéndose repetitivos anuncios de reducción de plantilla.

Por otro lado, la CE y el BCE afirman que las bases económicas de la zona euro son sólidas, ya que dispone de la inflación y los tipos de interés controlados y las finanzas públicas saneadas. Así lo corroboró el Banco de Pagos Internacionales (BPI), que compensa deudas y créditos entre países, estimando un crecimiento del 2% o superior en el 2003. De este modo, el BPI apuntó que la incertidumbre en los mercados financieros está frenando el ritmo de crecimiento, pero negó que vaya a producirse una recesión, ya que los indicadores son positivos. Igualmente, señaló las rigideces estructurales de la UE como causa de la lenta recuperación.

El BCE, además, añadió como causantes de la lenta recuperación las tensiones geopolíticas -en alusión al posible conflicto bélico con Irak, que repercutiría en el precio del petróleo-, así como la evolución a la baja de los mercados financieros y la debilidad económica internacional.

En cuanto al presupuesto comunitario para el 2003, la Comisión aprobó que sería de unos 198.222 millones de euos, cantidad que representan un aumentos de entre el 1,4% y el 2,7% en relación con el presupuesto del año 2002. El gasto total previsto representa un 1,03% del PIB de los Estados miembros, y los gastos agrícolas continúan representando la parte más importante del presupuesto, con 45.118 millones de euros, seguidos del gasto estructural, que se lleva 33.995 millones de euros, y las políticas internas, con 6.714 millones de euros.

Otro punto conflictivo en la economía europea viene dado por la ampliación. Es posible que en 2004 varios de los candidatos a ingresar en la UE no cumplan todos los criterios de convergencia económica, político-institucional y legislativa, precisamente por el período de ralentización económica, y también debido a la inacabada transición (política y económica) desde una economía planificada y un régimen totalitario –que caracteriza a 8 de los 10 candidatos-, hasta una economía de mercado y el Estado de Derecho democrático. Esta situación podría desencadenar en el establecimiento de un proceso a dos velocidades. Un dato relevante es que, actualmente, la diferencia entre los PIB per cápita extremos se sitúan en torno al 80%, mientras que una vez completada la ampliación, éste se situará en torno a 325%.



El problema de la energía

No obstante, los Quince siguen avanzando en su construcción económica tal y como refleja el hecho que en el 2007 se vivirá la plena apertura de los mercados del gas y la electricidad en territorio comunitario. Concretamente, a partir del 1 de julio de 2007, todos los consumidores eléctricos podrán elegir la compañía suministradora del servicio. Y anteriormente, el 11 de julio de 2004, los clientes industriales disfrutarán de la libre elección. Eso sí, Francia impuso una condición para aceptar la total liberalización energética: el Ejecutivo comunitario deberá realizar un informe antes del 1 de enero de 2006 en el que se analizará cómo funciona la liberalización en el sector industrial.

Además, hay que tener en cuenta que el punto más débil de una Europa de 25 países es la dependencia energética (petróleo y gas natural) de Oriente Próximo, de la ex URSS y de Estados Unidos, puesto que en el territorio de la UE ampliada se extrae apenas el 4% del petróleo mundial, y las reservas comprobadas no llegan al 1% del total. En este sentido, el tema energético podría ser el talón de Aquiles de la UE, sobre todo considerando que los movimientos antinucleares están forzando a sustituir las centrales nucleares por otras fuentes de energía al término de su vida programada.

Las enormes reservas rusas de hidrocarburos han condicionado que Europa aumente su dependencia del gas y el petróleo rusos. A su vez, Rusia ha decidido seguir subministrando las necesidades energéticas de Europa, lo que por una parte le supone una forma de conseguir fondos para sostener su economía, y por otra, se podría considerar que es la manera de empezar a desempeñar un papel importante en el futuro de Europa.

En estas circunstancias, la Comisión ha propuesto aumentar la seguridad del abastecimiento de gas y petróleo. Así, todos los Estados miembros crearán un organismo público que retendrá reservas petroleras y llegará a ser propietario de las reservas equivalentes a un mínimo de 40 días de consumo. En la misma línea, las reservas de seguridad –que actualmente representan 90 días de consumo- podrán utilizarse de forma solidaria en caso de “percepción generalizada de riesgo de ruptura del abastecimiento” y de que genere una inestabilidad peligrosa en los mercados. La liberación gradual de las reservas de productos petroleros contribuirá a restablecer un funcionamiento más fluido del mercado del petróleo, y el volumen de estas reservas pasará progresivamente de 90 a 120 días de consumo.


El caso de Turquía

La adhesión de Turquía a Europa supondría el final de la UE, aseguró el pasado 8 de noviembre Valéry Giscard d’Estaing, presidente de la Convención sobre el Futuro de Europa. Esta declaración, sólo una semana después del triunfo electoral en Turquía de los islamistas moderados, despertó muchas críticas en el seno de la Unión. Pero también auspició un debate sobre el que Europa debe reflexionar, porque en realidad, las palabras de Giscard d’Estaing forman parte del pensamiento de la mayoría de europeos. Y es que, según Giscard, si la UE admitiera a Turquía –candidata oficial desde 1999-, Marruecos también pediría su inclusión. Así, según él, únicamente desean la entrada de Ankara los “adversarios de la UE”. Sin embargo, en la cumbre de Copenhague celebrada los días 10,11 y 12 de diciembre, la UE cedió a las críticas de Ankara -que acusaba a la Unión de crear “un club cristiano”- y dio a Turquía una fecha para empezar sus negociaciones para entrar en el club. Lo cierto es que a pesar de que no existe ningún compromiso de Europa con Turquía, el hecho de fijar una fecha para iniciar las negociaciones causó cierta perplejidad en los sectores más críticos con esta posible adhesión. Cuando desde Turquía se señala a la UE por apartar a Ankara por su condición musulmana, en el fondo se está poniendo el dedo en la llaga. Si bien es una realidad que por sus circunstancias socioeconómicas, Turquía todavía no está preparada para realizar su entrada en el club, también es una realidad que si Turquía entrara en la UE sería el primer miembro no cristiano. Y aunque el cristianismo no es una condición sine qua non para poder adherirse, es un denominador común del resto de países, y en el fondo, no es la religión lo importante, sino una cultura y unas tradiciones comunes, procedentes del origen cristiano y que Turquía no comparte. En la decisión de ofrecer una fecha de negociación tuvo también un papel relevante George Bush, que intensificó su presión hablando directamente con el presidente de la Comisión, para que la UE aceptase a Turquía. Turquía es un país tradicionalmente aliado de Estados Unidos, y que le cede sus bases militares, cosa especialmente relevante en un momento en que un ataque norteamericano contra Irak parece un hecho inminente. A la vez, Turquía sería un punto estratégico para Estados Unidos, que empieza a temer la construcción de una Europa fuerte.


Cronologia año  2002
1 de enero. Entrada en vigor del euro en 12 de los 15 países comunitarios. Suecia, Dinamarca y Gran Bretaña todavía no han adoptado la moneda única.

España asume la presidencia europea durante el presente semestre.



28 de febrero. Finaliza el período de doble circulación, y el euro se convierte en única moneda oficial.



15 y 16 de marzo. Cumbre de Barcelona. Uno de los objetivos prioritarios es la liberalización del sector energético.

El BCE revisa a la baja el crecimiento de la zona euro.



5 de abril. El BCE advierte que la subida del crudo puede retrasar la recuperación económica.



4 de mayo. El euro alcanza su máximo en seis meses a costa de un dólar debilitado por la subida del paro en EE.UU



20 de mayo. La CE propone asumir el papel de gobierno de la UE.



21 y 22 de junio. Cumbre europea en Sevilla de jefes de Estado y de Gobierno, cuyo objetivo prioritario es establecer un plan de repatriación contra la inmigración ilegal. 100.000 personas, según los organizadores -20.000, según la policía-, marcharon en la gran manifestación de protesta contra «la Europa del Capital y la guerra.



29 de junio. Bruselas endurece los controles a la circulación de divisas.



1 de julio. Se retiran de la circulación las monedas oficiales de cada país.



16 de julio

Un euro, un dólar: la moneda única alcanza la paridad con el dólar.



24 de julio. El euro baja y pierde la paridad con el dólar.



3 de agosto. Turquía rechaza la pena de muerte, condición indispensable para entrar en negociaciones con la UE.



3 de setiembre. El déficit alemán del 2002 supera los límites del Pacto de Estabilidad al situarse en el 3,5%.



8 de setiembre. Duisenberg descarta una bajada de tipos pese a la debilidad de la economía.



26 de setiembre. La Comisión augura un estancamiento de la economía de la 'zona euro' hasta 2003.



24 y 25 de octubre. Cumbre de Dinamarca, en la que se perfila la ampliación de los nuevos diez estados miembros para el 2004. Rumanía y Bulgaría deberán esperar hasta el 2007.



28 de noviembre. Aznar y Berlusconi proponen la figura de un presidente europeo permanente.



5 de diciembre. Prodi presenta un anteproyecto de Constitución.



12 y 13 de diciembre. Cumbre de Copenhague, en la que se aprueba la quinta y mayor ampliación de la historia de Europa. Además, se da una fecha a Turquía para iniciar sus negociaciones para entrar en el club.



26 de diciembre. El BCE reconoce que la llegada del euro ha provocado un aumento de los precios.












 


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